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朱富强的博客

中山大学岭南学院

 
 
 

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我国现行个税征管模式的不公问题  

2012-09-30 22:22:37|  分类: 公共财政改革 |  标签: |举报 |字号 订阅

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我国现行个税征管模式的不公问题

我国现行的是个税分类征收模式,有些采用按月征收,有些采用按月预缴而年终汇算清缴,有些则采用按次征收方式。该类税制模式的优点在于:操作简单易行,与我国市场经济不发达以及个人收入单一、税收征管水平较低的形势相适应;事实上,我国个人所得税自开征以来,在组织财政收入、提高税收征管效率、分类调节等方面发挥了重要作用。但是,该类税制模式也存在明显的缺点,它越来越不能适应我国社会环境的变化:一者,随着社会主义市场经济的不断发展,我国居民收入不断提高,收入形式也不断多样化;二者,市场经济的发展导致了居民收入分配差距的不断扩大,而分类征收模式无法根本上缓和这一问题。一般地,我国目前实行的个税分类征收模式在调节收入分配和促进税赋公平方面具有这样几个方面的问题。

(一)扣除标准和税率不同造成的不公

我国个税分类征收模式的制度缺陷在于:一者,它对每次收入实行分别扣除费用,而不是对某一时期的总收入实行扣除;结果,收入相同的人因收入的渠道不同而缴纳不同的税收:所得来源多的人可以分别按不同税目多次扣除免征额,从而不纳税或少纳税;所得来源少、收入相对集中涉及税目单一的人却因扣除金额少要多纳税。事实上,在当前税收体系下,月工资为5000元的人需缴税,月工资3500元再加劳务报酬3500元的人则无需纳税,这迫使纳税人将收入化整为零以减轻赋税。二者,它对不同来源的所得采用不同的费用扣除标准和税率,而不是对各项所得实行统一的税前扣除标准和税率;结果,收入相同的纳税人往往因所得性质不同而缴纳不同的税收,即使同一性质的不同收入项目也因来源不同而需缴纳不同的税收。事实上,在当前税收体系下,月工资和劳务报酬的税率是不同的,这使得高收入者努力将劳务报酬转化成工资以降低税率,而低收入者努力将工资转化成劳务报酬以获得更多免税扣除。同时,彩票中奖所适用的20%的比例税率比一些工资所得的累进税率还要低,这变相鼓励了社会追寻运气或赌博的稀奇,而不利于社会生产。此外,同为利息所得的纳税也存在不公平:对存款利息、股票分红、企业债券利息征收 20%的个人所得税,对财政部门发行的债券和国务院批准发行的金融债券利息则免征个人所得税。

正是由于在当前这种个税体系下,相同收入额的纳税人往往会因他们取得收入的类型( 项目)不同或因来源于同类型的收入次数不同而承担不同的税负,从而出现高收入者税负轻,低收入者税负重的现象。显然,这违反了负担能力原则,从而反映出现有征税体系的不合理性。举例说明。某高校的副教授A热衷于社会事务,从而拥有多渠道的收入类型和来源:从单位取得固定工资收入5000元,两栋房屋出租各得租金收入2500元,校内授课、稿费收入、课题项目等5笔收入各800元,担任2个企业的顾问各得咨询收入3000元。也即,副教授A的月总收入为:20000(5000+2500*2+800*5+3000*2)元;而依据现行个税分类征收模式,他应缴个税额为1255[(5000-3500)*3%+2*2500*5%+5*(800-800)*20%+2*(3000-800)*20%]元。相反,同校的教授B将所有精力都用于学术一项,收入只有固定月工资10000元和特殊津贴10000元;结果,他应缴个税额为2585[(5000-3500)*3%+(8000-5000)*10%+(10000-8000)*20%+(10000-800)*20%]元。也就是说,尽管两人的月收入都是20000元,但教授B因收入形式和来源单一所缴纳的税收比副教授A的2倍还多。

在很大程度上,目前的个税体系往往会激励纳税人想方设法利用漏洞进行避税、逃税,以求减轻税负,甚至不纳税;如为降低边际税率,纳税人可以将应作为一次性收入的劳务报酬所得分解后,作为多次所得而进行分配。例如,上述例子中副教授A的劳务报酬是多次的,包括校内授课、稿费收入、课题项目、咨询收入等形式,而教授B的劳务报酬是一次性的,因而教授B为此缴纳的税赋要重得多;而且,如果副教授A将其劳务报酬进一步分别为均不超过800元的来源,就可以完全不纳税。事实上,绝大多数公司往往都通过福利减少名义工资、分摊发放工资以及尽量采用年终奖金的方式等来避税,如把各种奖金集中到年终发放,然后平摊到12个月来计算相应的税率和速算扣除数。同时,由于最高45%的工资薪金税率远高于20%的劳务比例税率,为此,企业高管兼任公司董事会成员的往往会选择和公司签订劳务合同而非雇佣合同,从而以劳务报酬税率纳税;此外,一些公司还把本应通过工资开出的报酬转为高额股息派发给持股的中高层管理,从而以20%个税比例税率的股息、红利收入方式避税。正因为对企业所得税和资本所得税的税率普遍低于高层级的工资税率,富人普遍将个人所得转化为企业所得,将工资所得转化为资本所得,从而获得较低的税率。正因为这种税制导致收入来源多的高收入者可以利用分解收入、多次扣除费用并适用较低的税率等办法避税,从而造成国家税收漏损。

(二)纳税期限和课税单位造成的不公

一者,就纳税期限的不一致所导致的税收不公而言。我国现行的个人所得税对不同的收入适用不同的纳税期限。如个体工商户生产经营所得、承包承租经营所得以年作为一个纳税期间,工资、薪金所得以月作为一个纳税期间,劳务服酬、股息、利息红利所得、偶然所得等以发生的一次作为一个纳税期间。显然,在一个纳税年度中取得的年收入相同的情况下,一些纳税人所从事的工作季节性比较强,其取得的收入在一个日历年度中每个月份极不平均,而一些纳税人每月取得的收入相对平均一些;这样,在按月计算的个人所得税的情况下,造成纳税人缴纳个人所得税额的不一致,带来了税收上的不公平。例如,一个热衷教学的教师以课时津贴的形式获得每月劳务报酬是2000元,那么,他应缴的税赋是2880 [12*(2000-800)*20%]元;相反,另一个热衷科研的学者以稿酬或版税的形式年第一次性获得劳务报酬24000元,那么,他应缴的税赋是4640 [(24000-800)*20%]元。显然,即使相类类型的收入,仅仅因为所得的计征时间规定不同,就有可能出现税负的极大差异;这种支付能力相同(年所得额相同)而税负不同、或支付能力低者税负高于支付能力高者的情况,显然也反映出的现行税收体系的不合理。尤其是,对于那些低收入家庭,可能某一次收入较高,而年平均下来却很低;为了保障税赋公平以及调节收入分配,显然需要对之进行改革。

二者,就课税单位不合理造成的税收不公而言。一般地,家庭是人们从事经济、社会活动的最小单位,人们的消费水平不仅受自己收入的影响,还要受到家庭整体收入的影响;但是,现行的分类课税模式却只以个人收入作为征收对象,不考虑家庭的税收负担。这样,在家庭收入相同的情况下,由于取得收入的人员数量不同,会出现家庭收入相同,但负担的税款却不同的情况。例如,一个家庭的夫妇双方都工作,每人的工资都是5000元;这样,在现行个税征收体系中,该家庭所缴的税赋是90 [2*(5000-3500)*3%]元。另一个家庭只有一方工作,月工资是10000元;这样,在现行个税征收体系中,该家庭所缴的税赋是745 [(5000-3500)*3%+(8000-5000)*10%+(10000-8000)*20%]元。显然,两个收入相同家庭所缴纳的税赋相差了8倍多。因此,在实行累进税率的类别中,夫妻合并申报更为公平,有利于对家庭税收负担的调整。进一步地,相似收入家庭的人口规模往往也是不同的,这包括生养的小孩以及需要抚养的老人等;显然,在实行累进税率的类别中,为了体现分配正义和赋税正义,这些因素也都需要加以考虑。当然,如何更适当地处理这些问题也存在一些难题:一者,如果完全以家庭作为课税单位,不仅对那些为改善生活而努力工作的家庭不公平,而且也会降低整个社会的劳动支出,从而影响社会经济的发展;二者,如果简单地基于人口基数的收入平摊来纳税,那么,这就变相鼓励了那些违反计划生育的多子家庭。因此,课税单位究竟如何选择?是选择个人还是家庭,抑或是寻找其他兼顾两者的折中方案?[1]这些都有待于在征管体系作了“顶层设计”之后再根据实践的需要和发展对征税具体规则进行细化,例如,可以在同一规则下根据不同家庭的人口数量以及无收入人口数进行税收返还。

(三)现行个税征收体系的其他问题

一者,难以承担“自动稳定器”功能。我国目前的个税分类征收模式下的11类所得项目中仅有3类所得项目适用累进税率,其他8类所得项目是适用比例税率征收个人所得税;这样,个人所得税弹性太小,难以随经济的变化而进行相应的调整,只能是与经济周期同比例变动,难以发挥平抑经济周期波动的作用。也即,在我国分类征收模式下,由于费用扣除标准采用定额扣除的办法,税收负担难以随通货膨胀、紧缩而及时进行相应的调整;相反,在物价大幅上涨时,由于人们的基本消费支出增加,而扣除标准不变,增加了人们的税收负担,尤其是增加低收入者的税收负担。事实上,我国的个人所得税工资薪金的费用扣除标准已从最初1980年的800元提高到2006年的1600元,进而提高到2008年的2000元,最后提高到2011年的3500元;但是,劳务报酬所得、稿酬所得、财产租赁所得等其他所得的费用扣除标准却没有变化。而且,即使费用扣除标准已经有了几次提高,但由于它属于制度性调整,从而具有很长的时滞性,而缺乏随经济环境变化而进行调整的弹性。

二者,税收项目滞后于经济发展的现实。我国现行个税税法列举的征税所得项目有:工资、薪金所得,个体工商户的生产、经营所得,特许权使用费所得,利息、股息、红利所得,财产租赁所得,财产转让所得,偶然所得等。但是,随着市场经济不断发展,我国个人收入来源日益多元化:不仅工资、薪金、劳务报酬等劳动性所得成为个人的重要所得,而且利息、股息、红利以及外汇交易等资本性所得也渐渐成了个人所得的重要组成部分,甚至一些人还有财产继承所得、股票转让所得等。显然,从大方向看,资本所得、资产所得都需要缴纳个人所得税,但具体到实际中,一些资本性收入还是无法通过现行个税法的规定来界定是否需要征税。同时,个体工商户或个人专营种植业、养殖业、饲养业、捕捞业往往也是当前的高收入者,却缺乏有效的法律规章向这些高收入者征收个人所得税。尤其是,随着社会收入的日益多元化,与隐性收入相关的偷逃税现象就越严重。根据国家统计局的保守估计,全国职工工资以外的收入大约相当于工资总额的15%左右,这还不包括职工个人没有拿到手里却获益匪浅的那部分“暗补”,如住房补贴、公费医疗、儿童入托、免费或优惠就餐、住房装修等等。在很大程度上,现行征管模式下税收项目滞后于经济发展,而狭窄的个人所得税税基严重限制了个人所得税的增长。同时,个人所得税的狭窄税基也与税负的公平原则相悖,尤其是与缓和收入差距不断拉大的税收设计要求相悖。为此,个税体制改革的一个路向就是,进一步规范征税范围,适当扩大税基,将免税项目之外的一切收入都纳入征税范围,堵塞税收管理漏洞。

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