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朱富强的博客

中山大学岭南学院

 
 
 

日志

 
 

以土地财政推动经济增长的困境  

2012-05-08 08:33:58|  分类: 公共财政改革 |  标签: |举报 |字号 订阅

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四、基于土地财政的经济增长之不足

进入21世纪以来,土地收入为地方政府承担越来越大的事权提供了资金支持,这包括城市基本公共品的提供、社会公益性设施与场所的建设和维修、供水供电等城市基础设施的建设和社会保障服务的提供以及地方经济的发展等;因此,在很大程度上,土地财政促进地方经济的增长,甚至成为地方经济增长的主要要素之一。不过,与此同时,地方政府越来越依赖于土地财政,而土地收入又与房地产有关,从而使得地方经济严重依赖于房地产业,在一定程度上又会加剧地方财政的脆弱性,从而严重影响了地方经济的可持续发展。

其实,尽管现有的数据表明,土地财政与经济增长之间存在某种正相关性:进入21世纪后,经济增长越快的地区,土地财政收入总量及其占地方政府总财政支出的比重往往也越高。但是,这种正相关性也潜含着两种不同的意义:一者,土地财政收入有利于扩大在公共领域的政府支出,从而促进社会经济的发展,即土地财政对经济增长具有正面意义;二者,土地财政的使用缺乏足够有效的监督机制,从而造成一种粗放式发展,即土地财政对经济增长具有负面意义。后一可能性意味着地方经济的快速增长并不就是可取的,一个明显的事实就是,伴随着土地财政收入越来越大的同时,出现了土地资源的大量浪费、城市的无序扩张及腐败的迅速涌现;显然,这一可能性在当前中国社会同样是不可忽视的,且很可能是产生短期内经济快速增长的主因。事实上,据国土资源部信息中心的研究,土地出让面积净增加与地方GDP的增加呈正相关,即建设用地面积净增加越多,地方GDP增加值也越大。显然,近年来各地都出现了“开发区热”和“房地产热”,尽管其直接目的是加快城市化的进程、促进地方经济的发展,但由于缺乏有效的监督,在经济快速发展的背后却是对稀缺性土地资源的浪费以及土地财政收入的低效率使用。

关于土地财政与我国经济影响研究,目前已经有不少学者作了定量和定性研究,其结论也显示了双重效应:一些研究表明了土地财政会对我国经济发展带来正的积极效应,而另一些研究显示了负的消极效应。在正效应方面,杜雪君、黄忠华和吴次芳利用1998-2005年全国31个省(自治区、直辖市)的截面数据对土地财政与经济增长的关系所作的格兰杰因果检验显示:1.我国土地财政对经济增长存在显着的正影响,土地出让金对经济增长影响的弹性系数为0.01,即土地出让金每增加1个百分点,经济将增长0.01个百分点;2.我国土地财政与经济增长、固定资产投资和地方财政收入存在相互反馈的作用机制。[1]辛波和于淑俐的实证结果表明,GDP虽不是土地财政收入的格兰杰因,而GDP却是土地财政收入的格兰杰果。[2]在负效应方面,陈志勇和陈莉莉等人通过总结2008年金融危机以来各个地方政府的救市方案,发现地方政府对土地财政的倚重使得它过度重视房地产的兴衰。[3]辛波和于淑俐在上文中也指出,地方经济增长过度依赖于土地财政,不仅会造成严重的后果,也会扩大政府的寻租空间。

就土地财政对GDP发展的贡献,我们也作了简要的计量分析。为了研究更为方便,我们采用了简单的柯布道格拉斯函数:其中,国内生产总值(GDP)是因变量,用Y表示;土地生产要素采用土地出让金(P)表示,资本要素投入采用固定资本投资(M)表示,劳动要素投入选择第二、三产业劳动力(L)表示。这样,可以模型建立如下: :其中,A为综合技术水平, 、 、 分别伪为各要素的系数。由于该模型为非线性模型,将模型两侧取对数,转化成线性模型: 。在数据的选择方面,我们选取了从2003年到2007年全国31个省(直辖市、自治区)以及广东全省21个市的截面数据,分别测算土地财政对全国经济和地方经济增长的影响。主要原因有:1.不能找到2003年以前和2007年以后的土地出让金收入的数据;2.近年来土地财政的增长在广东省非常明显,它也代表沿海发达地区的情形。

实证结果表明,土地财政不仅对我国经济增长以及地方经济增长具有直接的贡献,而且随着土地规模的越来越大,经济增长也越来越依赖于土地财政。同时,实证结果还表明,土地财政对经济增长的贡献率广东省要比全国小,其中一个原因可能是,广东省的市场经济更为发达,从而经济发展对土地的依赖程度相对较小;另一个可能原因是,广东省的土地开发程度相对比较充分,因而它对经济发展的作用已经开始下降。事实上, 2007年广东省的土地财政收入占地方财政收入的比重只有40.60%,远低于东部沿海地区的其他各省,甚至还低于中部地区的安徽、湖北、湖南、江西和西部地区的四川、重庆、宁夏、陕西。这也从潜在地说明了,过分依赖土地财政的经济增长是不可持续的。一般地,土地收入的取得是依靠土地出让面积的不断增长,过分依赖土地财政会诱发地方政府大量卖地的短视行为,问题是,能够出让的土地毕竟有个限度,从而最终必然成为这种经济增长模式的制约。根据国土资源部统计,全国土地出让面积从1999年4.86万公顷增长到2009年的20.9万公顷,年均增长率为16.5%,到2009年上半年我国的土地财政实现了15910.2亿元,同比增长63.4%。[4]而且,通过出让土地获得收入来支持经济增长的方式往往会陷入一个恶性循环:追求土地收益——不断卖地——城市的扩张——需要更多的建设及运行资金——卖更多的地……。事实上,由于2008年全国土地出让总面积仅为16.3公顷,而2009年为20.9万公顷,同比增加38%,2010年为42.8万公顷,同比增长105%。[5]

事实上,依赖土地财政的经济增长模式是土地粗放投入式的,城市建设用地的外延式扩张导致大量的耕地被占用。如据统计,我国耕地保有量从1996年的13003.92万公顷下降到2005年的12208.27万公顷,年均建设占用耕地20.34万公顷。[6]《中国土地问题课题组》的调研结果显示,我国的人均耕地在1996年为1.59亩,到2006年为1.39亩,人均耕地水平下降了12.5%,相当于世界平均水平的40%。[7]此外,杜雪君和黄忠华利用1999-2006年我国31个省(市、自治区)的面板数据、采用普通最小二乘法(OLS)、格兰杰因果关系检验的实证结果表明,土地财政与我国耕地成负相关,弹性系数为-0.01,即土地财政每增加1个百分点,耕地数量则会减少0.01个百分点;同时,土地财政和耕地之间存在着反馈作用。”[8]也就是说,依赖土地财政的经济增长必然会导致耕地面积的加速减少,从而最终反过来又会制约经济增长;只不过,这种制约效应的出现具有一定的滞后性,而目前的实证数据还很难揭示这一点。这也是我们实证分析研究需要警惕之处,必须考察变量关系背后的结构性因素以及相互间的作用机制。

五、尾论

当前各级地方政府之所以热衷于土地财政,与一系列的制度安排有关。一是1994年财政分权体系中由于财权-事权的不对称,事权扩张速度大于财权使得地方政府不得不从土地中寻求新的财源支持;二是监督机制的缺位,不受监督的土地财政的使用使得地方政府热衷于通过扩张事权来进行创租。关于这一点,我们也可以从斯密的早期分析中获得启示:“国家如把取自收税道路的通行税,看做供应急需的一个财源,那么,这种通行税将要随着想象上的急需所需要的程度而增大,而按照不列颠的政策,这些通行税一定会非常迅速地主家。一个大收入能够这样不费力地取得,势必会使政府动不动就像这收入动念头。”[1]显然,当前土地出让金正成为供应各级政府不断扩张的事权所急需的主要财源,从而导致了土地的过度开发和地价的快速增长。同时,正如斯密所看到的:道路通行税的飙涨最终成为商业的大病,使得市场大大萎缩;相应的,依靠土地财政的经济发展方式也具有明显的脆弱性,它抑制了成为的未来发展空间。

那么,如何方式各级地方政府过分依赖土地财政呢?斯密对通行税提出的解决方案就是专款专用:“按照重量比例而征收的车辆通行税,如其唯一目的在于修理道路,这种税就非常公平。”[2]布坎南等也写道:“有效设计的专款专用制度,可以限制政府-无论它是是么样的政府——剥削纳税各种的程度;可以使政府产生积极的动机提供纳税所需要的产品和服务。不管决策者是是么样的人,都可让他保持‘忠诚’。”[3]相应地,要解决土地财政衍生的一系列问题,也必须对土地出让金实行专款专用,主要用于城市规划和住房建设,而不能能用于其他工程。同时,基于土地财政膨胀的两方原因,我们还必须从源头上寻找思路:一是要对财政分权体系的内容重新进行安排,防止中央与地方在财权和事权上的不对称;二是要对中央与地方政府的事权重新进行规范,防止地方政府为了从不断扩大的事权中牟利而片面扩大土地财政等税源。

首先,财权的划分方面。一者,应该按照效率、公平、受益和经济原则对税收在中央与地方之间进行划分:富于流动性、具有调节收入分配、经济波动和区域协调功能、以及中央征收效率较高的税种应划归中央税,这包括个人所得税中的富人税、遗产赠与税、印花税等;反之,应划归为地方税,包括一般个人所得税、产税、大部分营业税、财产税、城市维护建设税等。二者,应该适当缩小共享税的比重以及增加共享税中地方政府的比重,如增值税、企业所得税、资源税等。

其次,在财权的规范方面。一者,应该对中央与地方的事权范围进行规范,政府应该从大量的盈利性经济活动中退出而转向公共品的供给,并按照公共产品的层次性来规范各级政府间的事权与支出范围;对许多需要各级政府共同承担的事务应按照支出责任和受益程度的大小具体情况具体分析来确定各级政府负担的开支的比例,并以转移支付的方式将资金归集到承担具体事务的政府。二者,应该完善法律和执法机制来监督和约束各级政府的行为,保障各级政府的行为透明,其任何征税行为都在法律的范围之内而不会片面扩张事权。

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