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朱富强的博客

中山大学岭南学院

 
 
 

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能源领域放宽民资准入应谨慎  

2012-02-27 09:36:59|  分类: 民生问题 |  标签: |举报 |字号 订阅

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本文载《南方日报》2012-2-20

能源领域放宽民资准入应作相应的制度设计

朱富强

2月15日的国务院召开常务会议将放宽能源等资源垄断性领域的民资准入作为2012年深化经济体制改革的八项重点工作之一,这也是近年来国内学界的呼吁和期待。所持的理由有二:一是民间资本效率高于国有资本,二是政府不应与民争利。固然,在能源等资源垄断性领域引入民间资本有利于产权的多元化,有利于相互竞争和监督,有利于民营企业的壮大和宏观经济的增长。但这里不是作“锦上添花”的“鼓”,而是对民资准入的副作用作前瞻性的“思”。事实上,引入民资后并不会就自然地产生上述的好结果,这里可以对上述两大理由作一反思,并通过反思来推动相关制度的设计和完善。

在资源配置上。一些学者往往认为,公共资源必然是无效率,资源垄断型国企的必由出路是私有化。这主要基于如下理由:1.共有之物实际上不属于任何人所有,从而会导致滥用,企业管理者也不会最大化企业利润;2.额外监督代理人所产生的利润为所有人所共享,从而没人愿意承担监督成本而存在大量搭便车情形;3.国企与政府存在密切联系,从而存在预算软约束现象,管理者更愿通过政治游说而非提高使用率来增进利润。但这三点理由在现代企业中同样存在,剑桥大学韩裔经济学家张夏准就指出,“委托-代理问题和搭便车问题影响到了许多大型的私有企业。虽然一些大公司仍然由它们的大股东管理,但是大部分企业都是由雇佣的管理者进行管理,因为它们的股权非常分散。如果一个私有企业是由雇佣的管理者经营且众多股东只拥有企业的小部分,它就会与国有企业面临同样的问题。雇佣的管理者也没有动机去做超出次优水平的努力,同时个别的股东也没有足够动机去监督雇佣的管理者”,“政治上产生的软约束问题,也不限于国有企业。如果企业在政治上很重要,私有企业也能得到补贴,甚至政府的援助。”

在利益分配上。一些学者往往认为,资源垄断型国企占据本属社会大众的稀缺性资源,这些资源带来的高额利润或红利也应由全民分享,应通过红利分发或公共品供给的形式反馈给社会大众。当前资源垄断型国企之所以成为民怨的焦点,就在于国企内部人独占了本该由社会大众共享的资源和收益,尤其是,国企高管占据了大量的收益。问题是,私有化就能有效解决自然资源所带来的红利为少数人独占这问题吗?恰恰相反,它很可能会进一步合理化所有者和高管对这些红利的私人占有,从而使得收益分配更加不公平。事实上,当稀缺性资源为国企占有而出现红利分配不公正时,社会大众还可以形成舆论对之进行抨击,甚至促使国家采取相应的纠正措施;但是,在这些资源私有化后,利润分配就只是企业自身的事,与社会大众或政府无关。也即,私有化只会使得企业高管的行为更加不受监控,资源红利会更极端地集中到少数所有者和高管之手。例如,欧美诸国的大多数石油公司确实都是私人的,但试问:哪个大股东、高管不是集中了大量的财富?社会大众分享了这些稀缺性资源带来的红利了吗?尤其是,自原东欧社会主义国家实行私有化改造后,那些寡头们不正是通过占有油井、天然气管道、矿井等而成为新贵的吗?

既然如此,如何解决资源使用效率不高和资源红利分配不公的问题呢?关键在于建立一整套的社会监督体系和利润分配体系。

在治理和监督机制方面,资源垄断型国企可以借鉴民营股份制公司,因为两者的组织结构没有根本性差异,差异仅仅在于利润分配结构不同。其实,当前国企之所以腐化如此严重,关键就在于与其组织结构相适应的监督机制出了问题:无论是社会外部监督体系还是企业内部监督体系都存在严重缺位,以致出现了内部人控制或领导专权。当然,一些学者往往会提出,在当前社会环境中国企无法设计出相对健全的监督体系,从而只能实行私有化。问题是:如果现在不能建立更好的体制以保证人民分享国企的租金和红利,那么,又如何能够保证可以更好地规制私人企业对资源的占有行为呢?墨西哥经济学家T.Kessler等就指出:“私有化的拥护者们指出在软弱的公共管理之下服务合同不太可能会导致壮大改进。但是,同样地,当监管能力低下的时候,政府也不太可能强迫要求私营部门来遵守全面复杂的管理合同条款。”也就是说,即使在能源等资源垄断型领域引进民资甚至私有化,我们仍然需要完善监督体系,否则依然会出问题,甚至可能出更大的问题。美国的安然公司就是一个典型例子,它从1985年成立以后的15年里取得了辉煌的成就,却因缺乏社会监督而产生严重的违规行为,最终在2002年破产。

当然,近期我国放宽民资进入能源等领域,主要不是采取私有化的途径而是以民资入股的方式;但这就不仅涉及到监管体系问题,还涉及到红利分配体系的改革。如果缺乏合理的的利润分配机制,少数民资股东很可能会和企业内部人合伙合谋以瓜分本属于社会大众的资源红利。这里可举一例作简要剖析。2010年央企实现利润总额为11315亿元,但调入公共预算并用于民生支出的红利只有40亿元,而占股约25%的少数股东却获得利润约2869亿元。之所以出现这种结果,就在于分配体系是不合理的:上缴所得税、民资股东、企业法定留存和公司可支配利润各占25%,而国家只能从最后剩下的企业可支配利润征收一部分(约788亿元)。其实,这些利润主要源于那些被垄断了的稀缺性资源,因而首先应该以特许费或资源税的形式上交国家,剩下利润中在存出企业改造资金(抵补折旧)后才是企业的真正利润;这些真正利润又首先应向国家上交企业所得税,税后利润才可在企业发展留存基金和股东红利间进行分配,最后扣除了企业发展留存基金后的红利才可在各股东间进行分配,民资按其股份比例占约25%的利润份额。显然,基于这种规则的利润分配结果与实际情形存在明显差异:其中,应该上交国家的共约4951亿元,远高于实际的3613亿元;民资少数股东只能得到597亿元,远低于实际的2869亿元。因此,放宽民资进入能源等领域后,更需要构建起一套相对完善的资源红利的分配体系。

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