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朱富强的博客

中山大学岭南学院

 
 
 

日志

 
 

国内财政分权上的扭曲  

2010-10-26 07:32:20|  分类: 民生问题 |  标签: |举报 |字号 订阅

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国内财政分权上的扭曲

财政分权是宏观领域中一个重要的公共制度安排,它主要涉及到地方和中央之间有关税收权力和支出责任的划分。一者,几乎任何一个国家的政府体系都具有一定的等级性,中央政府对绝大多数的地方事务往往缺乏足够的处理能力,因而地方政府应被允许自主决定预算支出规模与结构,从而能自由选择其所需要的政策类型以促使地方的更好发展。二者,地方政府的活动毕竟只是以地方利益的最大化为考虑,而这并不一定符合整个国家的利益,因而中央政府必须拥有一些超越地方的经济力量以促进整个国家的协调发展。例如,马斯格雷夫就从考察财政的三大职能出发,分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性:一方面,宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央负责,因为地方政府对宏观经济稳定实施控制缺乏充足的财力,另外经济主体的流动性也严重束缚了地方政府进行收入再分配的尝试;另一方面,资源配置政策则应根据各地居民的偏好不同而有所差别,在这方面地方政府比中央政府更适合,更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。同样,奥茨则提出了奥茨“分权定理”: 如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共品,那么由下级政府提供则效率会更高;因为与上级政府相比,下级政府更接近自己的公众,更了解其所管辖区选民的效用与需求。

一般认为,适当的财政分权至少可以产生如下几方面的经济作用:1.促进经济的增长。它可激发地方政府的主动性和积极性,促进地方政府之间的竞争;同时,地方政府对当地居民的偏好和资源条件更了解,从而可以更好地规划本地区的时候经济发展。[1]2.促进社会制度的完善。它激发各地进行各种与本地相适应的制度创新,制度的扩展扩散又间接地促进其他地方的制度创新,从而最终促进了公共政策制定上的“技术进步”。3.降低官员的腐败。一者,政府间竞争会降低政府官员在提供公共服务过程中寻租的能力,抑制他们建立干预和扭曲资源配置的政策;二者,在分权下,政府官员必须对单一管辖区内某一特定的任务负责,其业绩的评价也相对容易得多,这有助于努力和报酬直接挂钩,也使得政府官员更愿意承担责任。4.利于环境质量的改善。因为环境质量构成了当地居民的直接生活质量指标,地方政府为了反映选民利益,就必须把选民对环境质量的偏好考虑进来,均衡时选民自己选择一个恰当的环境质量和就业水平组合。正因如此,中国在1994 年开始实行分税制,明晰了中央税种、地方税种和中央地方共享税,而且,深化财政分权也成为当前国内关注的一个热点。[2]

然而,中国15年来的财政分权实践却表明,尽管它在一定时期内促进了各地积极吸引外资,降工作中心转到了以提高GDP为中心,以至各类工厂在各地如雨后春笋般地迅速建立起来,从而推动了经济的快速增长,乃至中国迅速成为世界的制造中心;但是,财政分权的推行也导致了政府职能的变形,并产生出了越来越严重的社会、经济问题。1.财政分权带来的经济增长是粗放式的,而且其增长空间已经越来越小,以致一些研究认为,目前我国的财政分权度已经超过了最优分权水平,而应适当控制财政分权度,适当调整中央和地方的财政支出比例。[3]2.国家将原本由中央掌握的社会保障方面的权利下放地方后进行福利改革,本希望能借助“地方政府”这一“实验室”而找到能发挥作用的新的社会保障制度,但现实是,当前各地的社会保障体制几乎已经陷入了崩溃。3.财政分权后,社会腐败现象非但没有得到缓和,反而有越来越烈的趋势。[4]4.财政分权后不仅导致公共服务的下降,而且导致环境质量的恶化:地方政府为发展本社区的经济,会降低环境质量标准以减轻辖区内企业治理污染的成本。 

那么,为什么会出现这种悖象呢?这就要重新审视财政分权理论和相应的制度安排。笔者一再强调,权利不是单方面的,而必须与一定的责任联系在一起,任何权利都离不开责任承担,财政分权本质上也就是责任和权利在行为主体(各级政府)间的界定,同时必须有一套严格机制保障这种权利的享有和责任的承担。而且,从行为的施行与其后果的承担相对应来看,最极端的财政分权是财权分配到自然个体,这种自然个体将对自身行为负完全责任,从而在既定规范下将会有更大的积极心来最佳地使用其权利,这就是“最小国家”理论。但这在现实中显然是无法做到的,因而现实中的财政分权几乎都是下放到一定的地方层级,并由地方政府作为代理人;显然,由于政府和政府官员都有自己的物质利益,政府官员只要缺乏约束就会有寻租行为,从而财政分权就会滋生出代理问题。而要解决这一代理问题,就必须建立一套促使地方政府及其官员为当地居民服务的机制,从而保证其掌握的权利在使用上的合理性;否则,这些代理者就会不断地开发其权力(如拍买土地以获得财政收入),而不会谨慎地使用这些权利,从而造成资源的大量浪费。一般地,这需要采取两类措施:一是建立一个地方政府及其官员和地方居民福利之间的激励相容的制度安排,二是对地方政府及其官员的行为进行披露和约束的监督体系。事实上,在绝大多数现代发达社会中,往往都存在两种具体的制约机制:一是呼吁机制,主要是居民通过定期的选举制来更换不合格的政府以及惩罚不合格的官员;二是退出机制,主要是居民可以“用脚投票”迁移到自己满意的地区,从而促进政府间的竞争。

然而,这两套制约机制在我国都是极不健全的、乃至缺位的:一者,当前中国社会的居民没有真正的投票权,以致官员往往只是对上负责而不是对其选民负责,这就导致了当地居民利益往往会遭到漠视;二者,中国社会依然存在较为严格的户籍管理制度,以致居民难以进行“用脚投票”轻易离开居住的辖区,政府及其官僚也不担心其他地方政府的潜在竞争。同时,当前中国已经实现的财政分权体系还存在明显不到位的现象:目前中国政府实行的五级行政规划(中央、省、地级市、县和乡镇),各级政府由其上一级政府直接领导;但在迄今为止的分税制改革中,只有省级行政单位以及大的地级市在调整地方政策和管理财税资源方面被赋予了相当大的权力,如2004 年全国大约70%的公共开支是由省级政府支出。要知道,中国的一个省往往相等于西方社会的一个中等国家,而西方发达国家的财政分权已经细化到相当于中国乡镇的规模,每个相当于中国乡镇规模的行政单位基本上都实行独立财政,都实行对居民负责制。显然,上述种种因素都会造成当前中国社会的财政分权中出现权利和责任之间的脱节,而财政分权的责任缺失则必然会引发对稀缺性资源的滥用和对社会两极化发展的漠不关心,只关心财政收入和GDP的增长而不关心居民真正的快乐和福福祉,不关心环境破坏对世人或后人带来的负外差性,从而必然会促发和加剧经济增长中的无序性,也就不可能产生真正的可持续发展。在很大程度上,在当前中国社会,只要有效的责任体系和监督体系没有建立起来,财政分权就不可能真正健全、完善;而且,即使出现了普遍的社会问题,我们也不知道现实的财政分权体系究竟存在何种不足,因为我们无法区分所暴露出的问题是源于财政分权本身的体制缺陷还是有法不依的执行问题。

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